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金時平:財政金融協調配合 規范地方債務管理

來源:湖南金屬商會|金屬商會|湖南鋼貿商會|湖南鋼貿|鋼貿商會|湖南金屬    作者:佚名    發布時間:2019/8/6 15:09:38    點擊數:1365

來源:清華金融評論 財政體系和金融體系的改革為整體改革開放提供了有力支持,成功應對了外部重大沖擊。當前,中國經濟邁入新時代,更加需要財政和金融配合協調進行宏觀調控,深化體制改革。地方政府債務是財政金融的交匯點,加強地方政府債務管理尤其需要二者協調配合,“穩中求進”,穩定宏觀經濟,為經濟高質量發展創造條件的同時,協同推進地方政府融資機制改革。 改革開放以來,財政體系歷經統收統支、放權讓利、分稅制改革,逐步建立現代財政制度。同時,金融體系歷經從一元到多元、從計劃到市場的深刻改革,初步實現了專業化、法制化、國際化?傮w來看,財政金融改革為整體改革開放提供了有力支持,同時逐步形成了以財政政策和貨幣政策為主要支柱的宏觀調控體系,有效應對了1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機的沖擊。當前中國經濟邁入新時代,國際形勢錯綜復雜,國內經濟“三期疊加”,更加需要財政和金融配合,協調進行宏觀調控,創造穩定的宏觀經濟環境,同時協同深化體制改革,更好地服務經濟持續健康發展。 財政改革服務于整體發展需要,宏觀調控職能逐步增強 財政改革是我國經濟體制改革的重要內容?v觀財政改革體制變遷歷程,財政改革始終與改革主線相呼應,聚焦于激發經濟主體積極性,打破財權過度集中的傳統格局。同時,財政改革使得政府財力穩步提升,為財政政策承擔宏觀調控職能提供了有利條件。財政體制改革大體可分為三個階段。 第一階段為1978年—1994年,財政體制逐漸規范,為經濟體制改革創造條件。在國家與企業間實行“放權讓利”,逐步理清政府與企業的分配關系,先后實行企業基金制度、“兩步走”利改稅、承包制、稅利分流等一系列改革措施。在中央與地方間實行“分權激勵”,調動地方政府主動性和積極性,實行“分灶吃飯”“劃分稅種、核定收支、分級包干”,以及形式多樣的包干制度。稅收制度上實行“復稅制”,完善企業所得稅、企業調節稅、產品稅、增值稅、營業稅、資源稅等稅制,初步完善了稅收體系。這一時期,以放權讓利和分權激勵為特征的財政改革為提高國民經濟活力創造了條件,卻使財政自身運行陷入不平衡境地,中央財政收入及其在財政總收入的占比明顯下降。中央財政收入占全部財政收入比重從建國初期的83%下降至1993年的22.02%,中央財政收入占國內生產總值(GDP)比重從21.47%下降至2.68%。政府財力過度下降使得財政政策執行宏觀調控職能心有余而力不足。 第二階段為1994年—1998年,分稅制改革推動社會主義市場經濟財政框架初步建立。1993年12月,國務院發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》,啟動分稅制改革,明確了中央與地方的事權劃分,并構建了新型稅收制度體系。分稅制按稅種性質將財政收入劃分為中央稅、地方稅、共享稅,并明確了中央與地方的財政支出范圍。同時,分稅制改革將國有企業繳納稅率統一為33%,分設中央與地方兩套稅務機構,確定過渡時期的財政轉移支付辦法,規定財政赤字全部以舉借國債方式彌補?傮w來看,分稅制改革初步建成了適應我國市場經濟的財政機制,中央財政收入占全部財政收入比重從1994年初的22.02%上升至1998年末的49.5%,中央財政收入占GDP的比重從2.68%上升至5.74%。財政體制規范和財力增強使得財政政策的宏觀調控功能得以加強。 第三階段為1998年至今,財政體系日益完善,逐步向現代財政制度轉型。十八屆三中全會以來,黨中央明確提出建立現代財政制度,部門預算改革、“收支兩條線”管理深入進行,公共服務均等化穩步推進,社會保障、教育、醫療等民生領域的財政支出大幅提高。預算制度逐步完善,預算管理的規范性和透明度明顯改進,預算外資金逐步納入預算管理。經過改革,財政體制更加規范,財力基礎更為雄厚。2018年全國財政收入為1.83萬億元,約為1994年末的35.1倍,1978年末的161.9倍,為財政政策承擔宏觀調控職能創造了條件。 財政和金融政策相互配合,成功應對外部重大沖擊 在財政改革取得重大進展的同時,金融改革也不斷取得標志性突破。人民銀行1978年正式履行央行職能以來,金融改革不斷推進,金融市場體系日臻完善,金融機構體系日益完備,金融產品體系日漸豐富,金融機構治理持續改進,金融基礎設施不斷夯實,金融對外開放穩步推進,F代金融體系的逐步形成,為貨幣金融政策更好履行宏觀調控職能創造了條件。歷經多年的實踐和探索,財政政策和貨幣政策一起成為宏觀調控的兩大支柱,各司其職,各盡其責,協調配合,成功應對了1997年以來的兩次外部重大沖擊。 關于宏觀調控中財政政策和貨幣政策間關系,理論探討集中于以下四個方面:一是財政和貨幣政策效力相對大小。一般認為貨幣政策和財政政策相對效力取決于不同情形,如Christiano(2011)研究表明,當名義利率為負的時候,財政支出乘數將大于1,財政政策效果大于貨幣政策效果。二是財政和貨幣政策時滯特點。一般認為財政政策內在時滯長,貨幣政策外在時滯長,如Mankiw(2000)指出,內在時滯長是用財政政策穩定經濟的中心問題,貨幣政策的內在時滯比財政政策短得多,但貨幣政策有相當長的外在時滯。三是財政和貨幣政策相對特點。一般認為財政政策更多發揮結構調整功能,金融政策更多偏重于總量調節功能,如Barro(2001)認為,政府支出和稅收政策的改變會對國民儲蓄、投資需求和經常項目等造成結構性的影響,貨幣增長率的提高長期會以通脹率、名義利率、名義工資增長等總量指標等量增加的方式顯示出來。四是財政和貨幣政策相互作用。一般認為兩者相互配合、相互影響,共同決定經濟總需求和價格水平,如Gali(2018)指出,當存在名義黏性時,任何財政政策的效應都會受到貨幣政策規則的影響;Leeper(2018)指出,財政與貨幣政策的相互作用聯合決定了經濟的總需求和價格水平。 我國宏觀經濟調控實踐和上述理論是大體相符的,在1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機應對中,我國財政與金融協調配合,成功應對外部重大沖擊,有效穩定了宏觀經濟。為應對1997年亞洲金融危機,財政政策增發1000億元長期建設國債,全部用于基礎設施建設;增加社會保障、科教等重點領域支出,提高城市居民消費能力;提高部分商品出口退稅率,使出口商品綜合退稅率達到15%以上。與此相配合,貨幣政策連續下調基準利率,加大公開市場操作力度、取消貸款限額管理等。財政和金融等宏觀調控手段的密切配合,遏制了經濟持續下滑勢頭,在擴大投資、刺激消費、鼓勵出口、拉動經濟增長、優化經濟結構等方面取得了明顯的成效,成功地抵御了亞洲金融危機的沖擊和影響。 為應對2008年全球金融危機,財政政策迅速推出“一攬子計劃”擴大內需,加快建設保障性安居工程;加快重大基礎設施建設;加快醫療衛生、文化教育事業發展。與此配合,金融靈活運用公開市場操作、利率、存款準備金等工具釋放流動性,合理擴大信貸規模,加大對重點領域信貸支持等。在財政和金融政策全力推動下,2009年第三季度GDP增速反彈至9.1%,增幅比當年第二季度和第一季度分別提高1.2個和2.9個百分點,我國經濟率先擺脫了次貸危機的影響。 從以上兩次應對重大外部沖擊的宏觀調控經歷看,財政金融配合的成功經驗主要有兩點:一是要把控好財政金融政策的節奏和力度,做好逆周期調控,穩定宏觀經濟,為改革贏得時間窗口;二是要大力推進供給側結構性改革,充分利用時間窗口推進深層次改革,推動我國經濟轉型升級。 新形勢更需要財政金融配合做好宏觀調控,協同深化體制改革 當前新形勢對財政和金融提出了新要求。一方面,經濟下行壓力加大,外部不確定性不穩定性因素增多,要求財政和金融協調做好宏觀調控,穩定宏觀經濟。另一方面,我國原有經濟增長方式依靠投資驅動,效率較低和結構失衡的缺點逐步顯露,經濟發展面臨動力轉換,要求財政和金融協同深化體制改革,促進經濟高質量發展。 地方政府債務是財政金融的交匯點,加強地方政府債務管理尤其需要財政和金融協調配合。一是在穩增長上需要財政金融配合,協調發揮宏觀調控的作用,共同應對固定資產投資特別是基礎設施投資下行的風險。二是在促改革上需要財政金融配合,協同強化地方政府舉債融資的約束?傮w而言,就是要堅持“穩中求進”的工作總基調,既要穩定宏觀經濟,為全面深化改革提供時間窗口,也要進一步深化各自領域改革,加快建立現代財政制度和金融體系,推動國家治理體系現代化。 首先是“穩”。與應對前兩次外部重大沖擊類似,財政和金融要相互配合,強化逆周期調節作用,穩定宏觀經濟,穩定宏觀杠桿率,為經濟高質量發展創造條件,為供給側結構性改革創造時間窗口。一是積極的財政政策要加力提效。適度擴大中央財政赤字,推動中央財政更多服務民生等多個領域。發揮失業保險等的政策托底作用,改進社保政策,劃轉部分國有資本充實社;,預防失業,穩定就業。保持有效投資力度,聚焦重點領域和薄弱環節,進一步完善基礎設施和公共服務,提升經濟中長期供給能力。做好減稅降費工作,推動普惠性和結構性減稅并舉,適度減征個人所得稅,加大對中小企業的減稅降費力度,有效降低企業負擔,完善出口退稅穩外貿。二是穩健的貨幣政策要松緊適度。把好貨幣供給總閘門,不搞“大水漫灌”,同時保障流動性合理充裕,適時預調微調。創新貨幣政策工具和機制,暢通貨幣政策傳導渠道,加大對小微和民營企業等薄弱領域的金融支持力度,加強創業擔保貸款實施力度,增強就業帶動能力。加強宏觀審慎管理,推動商業銀行多渠道補充資本服務實體經濟。把握好治理影子銀行的節奏和力度,穩妥推動資管業務轉型。三是財政和金融要相互配合。一方面,財政部門要多渠道籌集重大項目資本金,充分發揮專項債券作用,加快專項債券的發行使用進度,明確金融支持必要在建項目的合規程序;另一方面,金融部門要合理投資地方政府債券,加強對重大項目配套融資的金融服務,按照商業化原則依法合規保障重大項目的資金需求。 更重要的是“進”。也就是財政和金融要協同深化體制機制改革,在改革、發展、開放中解決問題。從財政領域來看,應強化政府債務的全口徑管理,應由地方政府償還的全數納入地方政府債務。穩妥推進財稅體制改革,提高地方政府財權事權的匹配度。發揮人大和上級政府的外部監督作用,硬化地方政府的預算約束。從金融領域來看,要加大金融服務實體經濟的力度,優化融資結構,改善金融機構體系,提升金融機構治理,促進金融產品和服務創新,提高金融部門風險識別和定價能力,注重第一還款來源,避免過度依賴押品和政府信用。從財政金融配合來看,應協同推進地方政府融資機制改革,一方面,財政部門要規范地方政府融資行為,逐步建立“借、用、還”一致的融資體制,明確融資信用主體,劃清不同主體信用邊界,穩定市場主體的預期:另一方面,金融部門要配合開好正門、堵嚴后門,充分發揮信用評級、風險定價等市場機制的作用,加快形成對地方政府融資的市場化約束。 (金時平為本刊特約撰稿人。本文編輯/王蕾)

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